Виды федерализма


Здравствуйте, уважаемые читатели блога KtoNaNovenkogo.ru. Одно из официальных названий нашей страны — Российская Федерация. Оно хорошо знакомо всем, но далеко не каждый человек понимает, что означает второе слово в наименовании государства.

Между тем Россия считается самой крупной и одной из наиболее сложно устроенных федераций планеты.

Давайте разберемся в особенностях и признаках этого вида государственного устройства и узнаем, почему он органично подходит для нашей страны.

Что такое федерация

Федерация (лат. Federation – союз, объединение) — это форма государственного устройства, предполагающая объединение субъектов (что это?), обладающих определенными признаками политической самостоятельности, в рамках единого государства.

По сравнению с унитарными странами это более сложное по устройству ФГУ, так как его составными частями выступают не административно-территориальные единицы, а государственные образования.

Виды федерализма
*при клике по картинке она откроется в полный размер в новом окне

Одна из задач федеративного государства — примирение региональных различий с коллективными целями, стоящими перед обществом.


Обычно федерации большие по населению и площади или на их территории проживает много народов. Существенные отличия отдельных единиц в составе государства диктует необходимость учета их интересов посредством передачи некоторых полномочий от центра.

Сегодня в мире насчитывается 27 федераций, хотя общее число государств превышает 200. Крупнейшие из них – Россия, США, Бразилия, Германия, Нигерия, Канада, Индия, Пакистан.

Что такое федерализм

Вместе с понятием федерация часто употребляется термин федерализм.

Это форма организации госвласти, которая связана с передачей части полномочий регионам со стороны политического центра.

Виды федерализма

В разных странах этот объем может существенно отличаться. В Соединенных Штатах за регионами закреплены широчайшие возможности в сфере образования, налогов, социальной помощи, здравоохранения и иных областях.


Они имеют собственные кодексы и вправе решать вопросы уголовного наказания. Например, только в 30 штатах легализована смертная казнь.

В России субъекты наделены меньшими полномочиями. У нас не существует полноценного разделения юрисдикции (это как?) между центром и регионами, а многие вопросы социальной сферы решаются ими совместно.

Признаки федераций

В федеративном государстве существует две системы органов госвласти — федеральная и региональная. Вместе с Конституцией страны в субъектах действуют свое законодательство, имеющее учредительный характер (конституции, уставы).

За регионами закреплены следующие компетенции:

  1. законотворчество;
  2. наличие своего гражданства;
  3. право иметь символику.

Также субъекты формируют свои правительства и представительные органы власти. В отдельных федерациях к ним добавляются высшие судебные органы. Жители имеют общее согражданство и гражданство государственных образований.

Виды федерализма
*при клике по картинке она откроется в полный размер в новом окне

Вместе с этим, на регионы накладывается ряд ограничений — они не вправе инициировать сецессию (отделение от государства), лишены государственного суверенитета и не имеют статус участника международных отношений.

В зависимости от исторически сложившихся условий и политических традиций регионы в федерациях обладают разными названиями:

  1. провинции (Канада);
  2. федеральные земли (Австрия, Германия);
  3. кантоны (Швейцария);
  4. штаты (США);
  5. области, края, республики (Россия) и иные.

Важная черта федерации — это наличие двухпалатного парламента. Нижняя палата обычно представляет интересы всего государства, а верхняя отстаивает позицию регионов.

Виды федерализма
*при клике по картинке она откроется в полный размер в новом окне

Отвечая на вопрос что такое федерация, нужно сказать о присущей ей двухуровневой системе налогообложения, связанной с распределением финансовых потоков между федеральным и региональными бюджетами.

Виды федераций

В зависимости от конституционно-правового статуса регионов, федерации делятся на две группы – симметричные и асимметричные.

  1. Первые обычно формируются «снизу» как союз государств и все субъекты в них не отличаются по правовому положению (США, Эфиопия).
  2. У вторых в составе регионы с различным правовым статусом и объемом полномочий. Например, в Индии штаты Сикким, Джамму и Кашмир наделены большими правами по сравнению с другими.

Виды федерализма
*при клике по картинке она откроется в полный размер в новом окне

С точки зрения специфики образования государства, существуют три вида федераций:

  1. Территориальные – субъекты выделяются по географическому признаку, так образованы штаты США или земли Германии.
  2. Национальные – регионы формируются по этническому признаку, как было при существовании Чехословакии или Югославии. Такие государства менее устойчивы, чем территориальные по причине возможного желания ряда территорий отделиться от страны. Неудивительно, что обе федерации, приведенные в примере, сейчас не существуют по причине распада.
  3. Смешанные – их признаки хорошо видны на примере РФ. У нас в стране одни регионы образованы по территориальному признаку (области, края, города федерального значения), а другие по национальному (республики, автономная область и автономные округа).

В зависимости от способа формирования федерации делят на два вида:

  1. Договорные – возникают на основе соглашения, заключенного между союзными государствами (Швейцария, США, с оговорками СССР).
  2. Конституционные – формируются через механизм принятия Основного закона или внесения в него изменений (Германия, Бельгия, Россия).

Источник: KtoNaNovenkogo.ru

Понятие федерализма и федерации.

 

Понятие федерализма означает государственный принцип, основанный на признании федеративного устройства страны как наиболее предпочтительного, а также стремление объединить несколько государств в одно, либо превратить существующее унитарное государство в федеративное (именно последнее послужило причиной боевых действий на юго-востоке Украины). Итак, рассмотрим понятие федерации.

Федерация (или федеративное государство) – это вид государственного устройства, в котором его составные части являются государственными образованиями. Конечно, эти образования не обладают государственным суверенитетом (как в случае конфедерации), но имеют максимально широкие полномочия в своей внутренней политике. Их также называют субъектами федерации.

Россия, США, Канада, Австралия, Германия, Австрия, Мексика, Бразилия и даже маленькие Бельгия и Швейцария – все это федеративные государства.

 

Признаки федерации.

 


  1. Наличие составных частей – республик, штатов, эмиратов, кантонов, земель и т.д.
  2. Отношения между федерацией и ее субъектами регулируются федеральной конституцией.
  3. Внешнеполитическую деятельность ведут федеральные органы власти от лица всех субъектов.
  4. Двухпалатная структура федерального парламента – одна является органом федерального правительства, другая представляет интересы субъектов федерации (это обязательный признак федеративного государства).
  5. Субъекты федерации могут издавать свою собственную конституцию, указы и другие нормативно-правовые акты, которые будут легальны на их территории наравне с федеральной конституцией и федеральными законами.
  6. Субъекты федерации могут иметь свой флаг, герб, гимн и все прочие признаки государства, кроме государственного суверенитета.
  7. Субъекты федерации не могут быть независимым субъектом международных отношений.

 

Виды федераций.

 

Согласно конституционно-правового статуса субъектов выделяют:

  • симметричные федерации – с одинаковым правовым статусом субъектов (США, Германия, Австрия);
  • ассиметричные федерации – в России, например, автономные республики и округа, области, края и города федерального значения имеют различный конституционно-правовой статус.

По особенностям формирования:

  • территориальные (по географическому признаку, например, США, Германия);
  • национальные (по этническому признаку, например, Чехословакия, Югославия);
  • комбинированные (содержат черты первых двух – Российская Федерация).

По типу образования:

  • конституционные – на базе ранее существовавшего унитарного государства (иногда империи) – Россия, Германия, Бразилия;
  • договорные – путем заключения договора между независимыми государствами (США, Швейцария, с определенными оговорками – СССР).

По степени централизации:

  • централизованные (Россия, Германия);
  • децентрализованные (Швейцария, которая продолжает именовать себя конфедерацией, но по сути уже давно является децентрализованной федерацией).

Еще один вид – «мягкая федерация», то есть федерация, субъекты которой имеют свободное право выхода из состава (сецессия).


ально существующие мягкие (или рыхлые) федерации – Босния и Герцеговина, а также неофициально – Европейский Союз. Некоторые исследователи считают, что еще один кандидат в «мягкие федерации» — союз России и Белоруссии. Кроме того, такой федерацией должен был стать обновленный Советский Союз (Союз Суверенных Государств – на основании всесоюзного референдума о сохранении СССР 17 марта 1991 года), но августовский путч все испортил.

Источник: www.calc.ru

Теория федерализма

Мы живем в эпоху федерализма. К 1964 году, когда пишутся эти строки, больше половины земного шара управляется правительствами, которые в той или иной мере, пусть иногда незначительной, практикуют федерализм. В Северной Америке такими странами являются Канада, Мексика и США; в Южной Америке — Аргентина, Бразилия и Венесуэла; в Европе — Австрия, Советский Союз, Швейцария, Западная Германия и Югославия; в Южной Азии — Австралия, Индия, Малайзия и Пакистан; в Африке — Конго, Эфиопия и Нигерия. Стоит подчеркнуть, что бóльшая часть этих федераций возникла в XIX—XX веках. Несмотря на то, что швейцарская федерация имеет средневековые корни, а Соединенные Штаты Америки образовались в конце XVIII столетия, все остальные федеративные системы западного полушария сложились в XIX веке. Что касается восточного полушария, то, за исключением Германии, Австрии, Швейцарии и Австралии, появившейся на карте в 1901 году, все здешние федеративные системы стали продуктами глобальной политической реорганизации, последовавшей за двумя мировыми войнами. Поистине, ХХ столетие стало веком федерализма, конституционные сделки которого еще сто лет назад были редкими и спорадическими.


I. Популярность федералистских конституций

Открывшийся спрос на федералистские конституции неудивителен, поскольку федерализм выступает инструментом разрешения одной из наиболее актуальных проблем современного мира: он позволяет управлять разрастающимися и укрупняющимися территориями. Подобно множеству других современных проблем, эта тенденция стала результатом стремительных технологических изменений. Любой рывок в транспортных технологиях открывает возможности для управления все более далекими территориями, более эффективного пополнения казны, более щедрого финансирования бюрократии, полиции и, что самое важное, армии. В мире в любой момент его истории всегда найдется хотя бы один амбициозный политик, готовый использовать возросший потенциал транспорта для расширения подконтрольной ему территории. Но, когда на это идет хотя бы одно правительство, его соседи и конкуренты незамедлительно стараются сделать то же самое, чтобы обезопасить себя от возможной агрессии. Иначе говоря, технологические усовершенствования и инстинкт межгосударственной конкуренции совместно гарантируют то, что существующие политические режимы будут распространять свою власть до тех пределов, которые положены технологиями.


На заре письменной истории человечества бóльшая часть политических единиц представляла собой мелкие городские поселения, окруженные несколькими квадратными милями деревень и полей. Но по мере технологического прогресса открылись возможности для имперского освоения территорий. Некоторые из имперских образований Ближнего Востока, а также Центральной и Южной Азии использовали одомашненных лошадей; другие, подобные империям Египта или Китая, эксплуатировали в качестве транспортных артерий реки. Особенно интересна в данном плане Римская империя, которая была создана благодаря контролю римлян над берегами Средиземного моря (Mare Nostrum) как средоточия транспортных путей, а потом распространилась по всей Западной Европе благодаря изобретению и внедрению технологии строительства дорог. Тем не менее, по современным стандартам, древние империи были маленькими; в зените своего расцвета Рим, вероятно, управлял меньшими площадями и меньшим населением, чем те, которыми сегодня руководят из Вашингтона, Оттавы, Бразилии, Москвы, Нью-Дели, Пекина или Канберры. Необходимым условием, позволяющим всем этим столицам управлять обширными землями, стал, конечно, прогресс в сфере транспорта. Сначала появились изобретения в области навигации, включавшие компас, секстант, тригонометрию и так далее, которые открыли путь для европейской экспансии. Потом последовали новации в сфере сухопутного транспорта — паровые железные дороги, автомобили, самолеты, современная дорожная сеть.

Изначальной формой наиболее крупных современных государств была империя. На определенном этапе технологически передовые европейцы посредством завоеваний сосредоточили в своих руках обширные земли, подчинив технологически менее развитых обитателей Америки, Азии и Африки. Так были созданы испанская, португальская, голландская, британская, французская, германская, российская и бельгийская империи. Только три современные империи — австрийская, турецкая и китайская — смогли включить в свой состав территории, населенные народами, столь же продвинутыми в технологическом отношении, как и сами завоеватели. Впрочем, даже в этих случаях завоеватель неизменно обладал некоторым техническим превосходством в плане транспортного и военного снаряжения.

Но империя, которая была типичной формой доминирования европейцев над миром в XVIII и XIX столетиях, утратила былую популярность в ХХ веке. По моему мнению, у современного провала империализма по меньшей мере две причины. Во-первых, империалистические державы предельно истощили себя в конфликтах друг с другом, что больше не позволяет им эффективно контролировать свои владения. Этот процесс начался давно, еще в пору американских революций, направленных против Англии, Испании и Португалии. К моменту этих антиколониальных восстаний каждая из упомянутых держав была ослаблена внутриевропейским соперничеством. Сегодня, по мере того, как африканцы обретают свободу от европейского империализма, обусловленный двумя мировыми войнами процесс деколонизации подходит к своему завершению. Его особыми составляющими можно считать расчленение побежденных империй после Первой мировой войны: именно так германская и турецкая империи были поделены победителями в 1919 году, а Соединенные Штаты присвоили остатки испанской империи в 1898-м. Другой причиной провала империализма стало то, что зависимые территории со временем получили от своих хозяев достаточно современных технологий, чтобы бросить вызов имперскому контролю. Разумеется, первыми в этом деле преуспели те зависимые территории, которые были основаны белыми поселенцами в Северной и Южной Америке; но в ХХ столетии даже коренные народы в большинстве своем оказались достаточно подготовленными для того, чтобы претендовать на независимость. Из-за двух упомянутых причин имперская форма территориальной экспансии постепенно была дискредитирована; более того, сам факт ее продолжающегося упадка способствует дальнейшей дискредитации, о чем свидетельствует нынешний распад голландской, бельгийской и португальской империй, каждая из которых в нашем столетии и без того выглядела анахронизмом, а ныне едва ли не буквально повторяет предшествующий коллапс британской и французской империй.

Крах империалистического порядка открывает перед удачливыми повстанцами конституционную альтернативу. С одной стороны, поскольку они ведут революционную борьбу в обособленных административных единицах, учрежденных имперской властью ради удобства управления, один из вариантов предполагает провозглашение освобожденных имперских регионов независимыми государствами. Однако подобные составные части, деятельность которых долгое время координировалась из колониального центра, оказываются слишком незначительными для того, чтобы пользоваться всеми технологическими преимуществами прежнего имперского порядка. Таким образом, в качестве отдельных и самостоятельных политических образований эти новорожденные независимые регионы оказываются уязвимыми перед лицом нового империализма. Именно с этим столкнулись, например, балканские повстанцы, сражавшиеся против Австро-Венгерской и Османской империй. Освободившись от одного имперского хозяина в ходе революций XIX столетия и Первой мировой войны, они оказались слишком мелкими для того, чтобы поддерживать армии, способные их защитить, — и потому пали жертвами сначала гитлеровского «третьего рейха», а потом и сталинского коммунизма. В настоящее время сходным образом «балканизируются» Африка и Ближний Восток, причем нетрудно предположить, что их молодые нации ожидает примерно такое же будущее. С другой стороны, иным вариантом для преуспевших инсургентов выступает объединение нескольких бывших имперских владений в одно государство. Однако, решив создать централизованное политическое образование, они рискуют просто сменить одного хозяина на другого. Тем самым всякий смысл их борьбы с колониальным владычеством теряется. Но вместе с тем бывшие колониальные владения могут образовать что-то вроде федерации, предполагающей для них по крайней мере видимость политического самоуправления и одновременно позволяющей пользоваться технологическими преимуществами больших территорий — прежде всего в финансовом и военном отношениях.

В указанном смысле федерализм выступает главной альтернативой империи как политической технологии, которая объединяет обширные территории под властью одного правительства. И, хотя он, возможно, не гарантирует членам федеративных союзов богатой казны и мощной армии, в результате его утверждения создаются предпосылки для обзаведения таковыми и снимается навязчивость имперского контроля. Подобная комбинация качеств, по моему убеждению, и обусловила популярность в ХХ веке федеративной разновидности конституционного торга. Именно она объясняет, почему в наши дни все правительства, под властью которых находятся обширные пространства — за исключением Китая, — пользуются, по крайней мере формально, федеративными конституциями.

II. Разновидности федералистских конституций

Федерализм стал эффективной альтернативой империи только в современную эпоху. Хотя феномен федерализма существовал еще с древних времен, античные и средневековые федеративные системы, за единственным исключением, довольно быстро поддались имперскому натиску. Современный федерализм, напротив, оказался на редкость успешным, в особенности в западном полушарии. Разница в функционировании была обусловлена в первую очередь тем, что в 1787 году возникла новая разновидность федерализма: ею стал «централизованный» федерализм эпохи модерна, вытеснивший «периферийный» федерализм более ранних времен.

Как известно, ключевыми институтами федеративной системы выступают, с одной стороны, власти федерации, а с другой стороны, власти составляющих ее единиц. При этом оба типа правительств управляют одной и той же территорией и руководят одним и тем же населением, пользуясь возможностью принимать часть решений независимо друг от друга. Подобная трактовка вбирает в себя великое множество разнообразных конституционных схем, более или менее эффективных. Весь массив возможных федеративных конституций можно представить в виде континуума, составные части которого характеризуются различной степенью зависимости одного уровня власти от другого. В данном континууме есть своя минимальная и своя максимальная точка. О минимуме мы должны говорить в том случае, когда правительство федерации способно самостоятельно принимать решения, не заручившись при этом одобрением составных частей федеративного образования, в одной и единственной области. (Причем минимальные полномочия полезно отличать от нулевых полномочий, ибо если власти федерации вообще ничем не распоряжаются, то тогда нельзя говорить ни о существовании самой федерации, ни о наличии у нее правительства.) Некоторые античные союзы были федерациями именно в таком минималистском смысле, так как независимые решения, принимаемые их правительствами самостоятельно, могли касаться только военных вопросов и действовали исключительно в военное время.

Соответственно, о максимуме речь будет идти в том случае, когда правители федерации способны, не консультируясь с правителями ее составных частей, принимать решения по любым вопросам, за исключением какого-то одного. (При этом максимальные полномочия не означают монопольной прерогативы во всех сферах, поскольку если руководство федерации управляет абсолютно всем, то это уже не федерация, а империя, в которой составные части не обладают ни малейшей толикой политического самоопределения.) Примером такой максималистской федерации служит Советский Союз, где все полномочия, согласно Конституции, делегированы наверх снизу, как и в Соединенных Штатах, но одновременно гарантии самостоятельности субъектов федерации остаются сугубо номинальными — за исключением, по-видимому, культурной жизни языковых и этнических меньшинств, послуживших основой союзных республик. Если бы союзные республики обладали неограниченными полномочиями в культурной сфере и могли, действуя в этой сфере, вовсе не обращать внимания на власти федерации, то СССР стал бы образчиком тотально централизованного федерализма. Если бы, напротив, союзные республики были лишены свободы самоопределения даже в данной единственной области, то тогда мы имели бы дело с империей, особо не отличающейся от предшествующей царской империи.

Разумеется, реальные примеры из жизни редко соответствуют этим крайностям. Все они располагаются в пространстве между противоположными полюсами в зависимости от того, насколько многочисленны и важны те области, в которых власти федерации могут действовать независимо от властей ее составных частей. Случаи, тяготеющие к максимуму, составят группу централизованных федераций, а случаи, тяготеющие к минимуму, составят группу периферийных федераций.

Хотя отличие двух типов федерализма друг от друга кажется весьма конкретным, эта точность в некоторых отношениях является мнимой. Дело в том, что у нас отсутствует механический инструментарий, позволяющий качественно оценить число и важность сфер компетенции, в которых каждый уровень власти способен действовать автономно. Оба этих критерия подвижны и предопределяются культурой, из которой произрастает та или иная разновидность федерализма. Тем не менее есть все-таки один жесткий критерий, отталкиваясь от которого, можно классифицировать любую разновидность федерализма. Когда федерализм является централизованным, правители федерации воспринимаются в качестве силы, оказывающей большее влияние на общество, нежели правители ее составных частей. Располагая же подобным влиянием, центр стремится отвоевать для себя еще больше. Таким образом, с течением времени централизованный федерализм оборачивается тем, что власти центра начинают подминать под себя руководителей периферии. Напротив, если федерализм изначально был ориентирован на периферию, тогда правители составных частей суммарно оказывают большее влияние на общество, чем власти федерации. Опираясь на это исходное преимущество, власти составных частей стараются обрести еще больше; таким образом, периферийный федерализм тяготеет к тому, что власти субъектов со временем подчинят себе центр. Используя эти стандарты, исследователь исторической эволюции конкретной федерации сможет зачислить ее либо в централизованные, либо в периферийные.

Как только эти стандарты классификации выработаны, значимость различия между централизованным федерализмом и периферийным становится очевидной. Периферийный федерализм, с присущими ему тенденциями минимизировать роль федеральных властей, а также позволять правителям субъектов возвеличивать себя за счет центральных органов и постоянно покушаться даже на официально утвержденные федеральные компетенции, едва ли способен обеспечивать управленческую эффективность. Понемногу разваливаясь, периферийные федерации со временем становятся легкой добычей для врагов. И напротив, централизованный федерализм со временем все больше уподобляется унитарным или имперским системам, гарантируя тем самым федерации более эффективное функционирование во враждебном окружении. Именно это различие между постепенной дезинтеграцией и постепенным укреплением позволяет объяснить, почему в античности и Средневековье периферийный федерализм встречался относительно редко и оказывался в основном провальным, а в эпоху модерна централизованный федерализм обрел популярность и успех.

III. Античные и средневековые разновидности периферийного федерализма

Первое явление того, что можно назвать «федеральной системой», состоялось в Древней Греции после Пелопонесской войны. Обстоятельства, способствовавшие внедрению этого изобретения, были исключительно военными: имперские державы в лице Спарты, Македонии или Рима угрожали миниатюрным греческим полисам поглощением, и те пытались защитить себя, вступая в федеративные союзы. Поскольку исключительным назначением таких федераций была оборона, входившие в них города делегировали федеральным органам лишь чисто военные полномочия, сохраняя при этом за собой решение дипломатических вопросов типа объявления войны или заключения мира. Как следствие, возникала путаница в принятии управленческих решений, а военные функции исполнялись слабо. Эта неэффективность в свою очередь использовалась правителями городов-государств для того, чтобы оправдывать урезание полномочий военных чиновников федерации, что влекло за собой дальнейший упадок обороноспособности. В итоге победа осталась за македонянами, а затем и римлянами. О федерализме же вплоть до Средних веков никто больше не вспоминал.

Тем не менее он возродился — в контексте, весьма напоминавшем ситуацию греческих городов-государств. На севере Италии и юге Германии города заключали между собой военные союзы, призванные защитить их от враждебных поползновений со стороны новорожденных национальных государств, имперских по своей природе. Эти итальянские и швабские федерации проходили в своем развитии тот же цикл, что и греческие оборонные объединения, существовавшие за 1500 лет до этого. Их жизненный путь заканчивался точно так же — и по аналогичным причинам. Лишь одна из них, Швейцарская конфедерация, смогла войти в современную эпоху, причем это было обусловлено не особенностями ее государственного устройства, а уникальным географическим положением, позволявшим эффективно обороняться от агрессии.

В XVI столетии в ходе борьбы голландской буржуазии за обособление от феодального империализма испанской короны была образована голландская федерация[2]. Она просуществовала более двухсот лет (до формального упразднения Наполеоном), хотя уже после 1672 года в силу практических обстоятельств она функционировала как вполне обычная монархия. Тем не менее по сравнению с предшествующими федеративными системами голландский федерализм представлял собой значительную конституционную инновацию. Сохраняя конституционное доминирование периферии, он, однако, был гораздо более централизованным, чем прежние модели. В состав федерации входили семь провинций, из которых наиболее богатой, сильной и многонаселенной была Голландия с ее процветающими городами Амстердамом и Роттердамом. С правовой точки зрения прерогатива принимать важнейшие дипломатические и военные решения была гарантирована правителям провинций, но на деле этим правом распоряжались штатгальтеры или другие федеральные чиновники. В роли штатгальтеров выступали Вильгельм Оранский, по прозвищу Молчаливый, и его наследники. Формально они избирались на должность провинциальной знатью, но при доминировании Оранских все провинции неизменно избирали одного и того же человека. Иначе говоря, военное и дипломатическое единство Нидерландов базировалось на солидарном избрании регионами главного федерального чиновника.

Когда вакансия штатгальтера была заполнена, голландская федерация функционировала как централизованная монархия. Но, если штатгальтер не был избран, решения от лица федерации принимались центральным парламентом, ключевые аспекты деятельности которого контролировались парламентами провинциальными. Конституционные преимущества периферии уравновешивались, однако, двумя обстоятельствами: во-первых, представители Голландии, крупнейшей провинции, обычно обладали возможностью контролировать весь парламент, используя подкуп или силу; во-вторых, наиболее важные правительственные функции отправлялись советом адмиралтейства, который был сконструирован таким образом, чтобы обеспечить господствующее положение амстердамским купцам. (Под контролем этого органа находился как военно-морской флот, так и основные торговые компании.) Так или иначе, но олигархия Амстердама управляла всей федерацией в квазиимперской манере. В целом же Голландская республика, легально выступая образчиком периферийного федерализма, смогла преуспеть и выжить только потому, что за правовым превознесением периферии скрывались широчайшие возможности для сосредоточения власти — в руках либо штатгальтера, либо амстердамского купечества. Когда государство пыталось буквально соблюдать собственные правовые установления, его начинали преследовать военные и дипломатические неудачи. Когда же республика неправовым образом отклонялась от своих конституционных принципов, она представала перед миром великой европейской державой. Так продолжалось до тех пор, пока голландскую централизацию не затмила еще более основательная централизация наполеоновской Франции.

IV. Современные разновидности централизованного федерализма

В то время, как голландский федерализм был централизован посредством неправовых инструментов, американский федерализм после 1787 года централизовался легально и конституционно. Инновация, обусловленная появлением этой новой управленческой формы, стала переломным пунктом в эволюции федерализма и потому заслуживает отдельного рассмотрения. Здесь же достаточно будет указать на то, что первоначальный американский федерализм, неформально появившийся в 1776 году и формально утвержденный в 1781-м, был скопирован с античных федераций и Голландской республики. Пока продолжалась война за независимость и все значимые решения от имени федерации принимались главнокомандующим Джорджем Вашингтоном, предусмотренная Статьями конфедерации периферийная ориентированность американского федерализма не мешала властям страны действовать эффективно. Но с завершением боевых действий периферийный федерализм вполне ожидаемо начал пробуксовывать. Реформа 1787 года преобразовала федерацию из децентрализованной в централизованную, что позволило ей выжить и добиться процветания. Поскольку она была успешной, ее устройство копировалось создателями конституций в других странах. Некоторые из подобных заимствований тоже оказались удачными и также копировались: как отмечалось выше, на сегодняшний день половина земного шара живет под властью федералистских правительств.

О происхождении и предназначении федерализма

В предыдущем разделе я интерпретировал федерализм как сделку между общенациональными лидерами и чиновниками составных частей государства, заключаемую ради расширения территории, пополнения казны и укрепления обороноспособности. Наличие такой сделки распознается вполне четко; если ее условия оговариваются в конституции, можно с уверенностью утверждать, что страна относится к федеративным государствам. Конституция является федеральной, если: 1) в стране имеются два уровня власти, управляющие одной и той же территорией и одним и тем же населением; 2) каждый из этих уровней имеет хотя бы одну сферу компетенции, в которой он способен действовать полностью автономно; 3) имеется какая-то (например конституционная) гарантия самостоятельности каждого уровня власти в пределах его исключительной компетенции. Конституции, содержащие подобные принципы, в последние 175 лет появлялись довольно часто, и поэтому класс федеральных сделок довольно широк. Это позволяет делать определенные обобщения, хотя, разумеется, каждый случай федеральной сделки произрастает из уникального исторического контекста.

I. Условия федеральной сделки

Являясь плодами торга, акты, посредством которых учреждаются федеративные конституции, раскрывают главную особенность подобных сделок: они желательны для всех вовлеченных сторон. Исходя из этого стоит задаться вопросом: что же подталкивает стороны к их заключению? Из теоретических соображений, приводимых в предыдущем разделе, я делаю вывод о наличии двух факторов, побуждающих участников к заключению федеративной сделки.

Во-первых, политики, предлагающие сделки такого типа, обычно стремятся расширить подконтрольную им территорию — либо для того, чтобы ответить на военную или дипломатическую угрозу извне, либо же для того, чтобы подготовиться к собственному военно-дипломатическому наступлению на соседей. Но, думая об экспансии, они зачастую не способны обеспечить ее путем простого завоевания, представляющегося им неприемлемым с военной или идейной точки зрения. Таким образом, желая расширить свои владения, они должны предложить какие-то уступки правителям привлекательных для них земель. Именно в этом и состоит суть федеративной сделки. Главной предпосылкой для тех, кто в нее втягивается, является то обстоятельство, что федерализм сегодня выступает единственным инструментом, позволяющим расширить территорию государства, не применяя при этом силу.

Во-вторых, политики, принимающие федеративные сделки и готовые ради грядущего союза отказаться от некоторой толики собственной независимости, также идут на этот шаг в силу военно-дипломатических угроз или, напротив, возможностей. К заключению сделки их подталкивает угроза извне или желание участвовать в будущей агрессии, организуемой оформляющейся федерацией. Более того, желание предохранить или обогатить себя за чужой счет перевешивает в их глазах преимущества независимости. С более крупным и предположительно более сильным государством [складывающимся в ходе заключения федеративного союза] они связывают обретение дополнительной военной или дипломатической мощи. (При этом, разумеется, их ожидания вовсе не обязательно должны сбыться.) Для удобства дальнейшего изложения первую из выделенных мной предпосылок я буду называть «условием экспансии», а вторую — «условием обороны».

Моя гипотеза заключается в том, что оба упомянутых условия неизменно присутствуют в любой федеративной сделке и каждое из них выступает обязательной предпосылкой возникновения федеративной системы. Основываясь на своем знакомстве с предметом, я склонен предполагать, что наличия двух этих условий уже вполне достаточно для появления федерации. Но, поскольку имеющаяся в моем распоряжении фактура кажется слишком скудной для подтверждения этого тезиса, я ограничусь выдвижением более скромного предположения — о возможности возникновения федерализма там, где условия «экспансии» и «обороны» имеют место.

Желая подтвердить эту гипотезу, я рассмотрел все случаи возникновения федеративных систем с 1786 года, уделяя наиболее пристальное внимание изобретению централизованного федерализма в Соединенных Штатах Америки. (Говоря точнее, я изучил те случаи, которые смог обнаружить; возможно, однако, что какие-то незначительные примеры были упущены.) В отношении выживших федераций я сумею показать, что в основании каждой из них лежали два упомянутых ключевых фактора; в отношении провалившихся федераций будет продемонстрировано, что указанных условий «экспансии» и «обороны» либо не было вовсе, либо их наличие оказалось кратковременным. И, хотя подобные свидетельства нельзя считать абсолютным доказательством гипотезы, тем не менее это будет максимальное приближение к тому идеалу доказательства, который способна предложить неэкспериментальная наука.

Прежде, чем приступить к делу, следует сказать несколько слов о значимости предлагаемой гипотезы. Для тех, кто только приступает к знакомству с федерализмом, она может показаться очевидной и тривиальной. Дело, однако, обстоит совсем не так; желая убедить в этом читателя, я кратко затрону две весьма распространенные ошибки, касающиеся происхождения федерализма.

Первой следует упомянуть «идеологическую» ошибку, заключающуюся в утверждении, согласно которому федеративное устройство принимается в качестве приспособления, гарантирующего свободу. Многочисленные специалисты по федерализму — их так много, что просто не счесть, — не раз впадали в это заблуждение. Бесспорно, федерализм причастен к обеспечению региональной автономии, но некоторые авторы необоснованно смешивают эти гарантии с понятием «свободного общества». Действительно, в определенных обстоятельствах — например, работая неэффективно, — федерализм создает в социальном порядке такие интерлюдии, когда личные свободы граждан всесторонне и даже избыточно процветают. Как я полагаю, именно это наблюдение и ведет к «идеологической» ошибке.

Наихудшим следствием из нее оказывается механическое отождествление федерализма и свободы (отсутствия диктатуры). Однако самое поверхностное изучение случаев Советского Союза или Мексики уже убеждает в том, что, даже формально следуя всем принципам федерализма, политический режим можно превратить в диктаторский. В двух упомянутых примерах такое преобразование состоялось благодаря внедрению жесткой однопартийной системы. Отсюда следует, что принципиальным атрибутом свободы выступает не та или иная конституционная форма, а скорее многопартийная система. Впрочем, в некоторых странах, в частности в Бразилии, Аргентине или имперской Германии, даже сочетание федерализма с многопартийностью не смогло предотвратить утверждения диктаторских режимов. Следовательно, не исключено, что условия поддержания свободы более разнообразны. Как бы то ни было, я убежден, что примитивной каузальной связи между федерализмом и свободой не существует.

Несмотря на ложность представления о том, будто федерализм потворствует свободе, недостаточно информированные творцы новых конституций порой считают, что, заключая федеративную сделку, они тем самым как бы защищают свободу. Если бы и в действительности все было именно так, «идеологическая» ошибка вообще перестала бы считаться ошибкой. В жизни, однако, трудно найти подтверждение тому, что желание продвигать дело свободы способно выступить первейшим мотивом создания федерации. Теоретически, конечно, создатели федералистских конституций могут мотивировать себя подобным образом, но на практике они, как правило, остаются людьми, в основном более озабоченными нуждами момента, нежели картинами далекого будущего. Ориентируясь на централизм, они больше думают о продвижении лелеемой ими централизации, а не о том, что она может зайти слишком далеко. Повторяю, если выйти за пределы теории, то трудно будет доказать, что «идеологическая» ошибка воодушевляла кого-то из федералистов в реальной жизни. Как правило, бóльшая часть так называемых «доказательств» носит характер анахронизма: таково, в частности, цитирование сборника статей «Федералист», посредством которого пытаются пояснить мотивы отцов-основателей и одновременно игнорируют тот факт, что сами авторы этих текстов в ходе работы Филадельфийского конвента 1787 года выступали за унитарное устройство и не имели почти никакого отношения к разработке восторжествовавшего позже централизованного федерализма. Внимательно изучая дебаты, сопровождавшие принятие той или иной федералистской конституции, а также политические обстоятельства, в которых они проходили, легко убедиться, что инициаторов федерализма неизменно волнуют практические соображения расширения собственной власти, а не какие-то идеологические резоны. Лишь в Латинской Америке можно отыскать кажущиеся подтверждения того, что посредством федерализма кто-то пытался отстаивать свободу, но в ходе более детального анализа и эти примеры оказываются не слишком состоятельными.

Наряду с этой довольно грубой «идеологической» ошибкой встречается еще и более соблазнительная «редукционистская» ошибка. Под ней имеется в виду суждение, согласно которому федерализм есть реакция на какие-то социальные условия, формирующие осознание общих интересов. Основываясь на теориях подобного рода, британская колониальная администрация учреждала многочисленные федерации, одни из которых уже рухнули, а другие еще стоят. Случаи краха особенно интересны, поскольку они подтверждают ошибочность данного предположения. Вероятно, наиболее ярким примером таких построений можно считать теорию, которую отстаивают Карл Дойч и его соавторы, составившие список из девяти «ключевых условий для консолидированного сообщества безопасности», к разновидностям которого относятся и федерации. Эти условия таковы: 1) взаимная совместимость базовых ценностей; 2) выраженная специфичность образа жизни; 3) ориентация на упрочение экономических взаимосвязей; 4) усовершенствование политического и административного функционирования по крайней мере некоторых единиц, входящих в состав сообщества; 5) приоритет задачи по обеспечению экономического роста по крайней мере у части участвующих в объединении единиц; 6) неразрывность уз социальной коммуникации, как географической (между отдельными территориями), так и социальной (между разными общественными стратами); 7) постоянно расширяющийся состав политической элиты; 8) высокая человеческая мобильность по крайней мере в рамках политически релевантных страт; 9) многообразие уровней коммуникаций и трансакций[3].

В этом списке множество недочетов. Так, не вызывает сомнений, что всех этих условий было бы недостаточно, чтобы сохранить в XIX столетии Центральноамериканскую федерацию или позволить в ХХ веке панарабскому движению собрать воедино населенные арабами обломки Османской империи. Для многих успешных федеративных союзов этот список, напротив, представляется избыточным; например Швейцарская конфедерация на протяжении всей своей истории игнорировала условия 1 и 2, а колониальные империи XIX века вообще не обращали на них внимания. Но если перечисленные условия нельзя считать ни необходимыми, ни достаточными, то трудно представить, в каком смысле они выступают «ключевыми».

Главная проблема со списком Дойча в том, что, объясняя феномен политического объединения, он сосредотачивается на социально-экономических условиях, в которых живет население. Игнорируя политические факторы и пренебрегая самим актом торга, составители списка не уделяют внимания и решающим условиям, это объединение стимулирующим. Сам этот перечень представляет собой набор довольно часто наблюдаемых условий, в которых политические деятели способны развить предпосылки к тому или иному типу объединения. Но при этом, перечисляя все эти социально-экономические факторы, Дойч и его соавторы пренебрегают политическими обстоятельствами, непосредственно подталкивающими к торгу. В свою очередь выдвигаемая мной теория ограничивается исключительно политическим уровнем. В ней, разумеется, допускается наличие какого-то общего интереса, из которого может вырастать такая разновидность политического объединения, как федерализм. Специфичным для моих построений выступает именно политическая фокусировка, которой Дойч не смог обеспечить.

Источник: www.nlobooks.ru


Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Этот сайт использует Akismet для борьбы со спамом. Узнайте как обрабатываются ваши данные комментариев.